Introducción a la innovación publica y gobierno abierto

El Plan de Modernización del Estado para el siglo XXI

Durante los años 70 y 80, gran parte de las democracias de todo el mundo empezaron a atravesar profundas crisis de representación a causa de las denuncias de corrupción, la falta de transparencia y las crisis económicas, las que, a su vez, muchas veces se profundizaban por una mala administración de los recursos públicos.

La implementación de las tecnologías de gestión fue la respuesta que los gobiernos dieron ante la crisis. Sin embargo, la aplicación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y la digitalización de los procesos preexistentes no siempre significaron una solución por sí misma.

La tecnificación de la burocracia, tal como señala Ramírez Alujas (2010), en el mejor de los casos abrió espacios para una comunicación más fluida e interactiva entre la administración y la sociedad. En la actualidad, las Administraciones Públicas se enfrentan a una “sociedad red global” (Castells, 2009) que las obliga a gestionar de manera totalmente distinta. La gestión pública requiere de un cambio a su interior en las pautas culturales, organizacionales y normativas y en su relación con el ciudadano. La agilidad, la innovación y la capacidad de adaptación a cambios constantes en el entorno se convirtieron en nuevos valores públicos.

Reflexiones para el cambio

Estos cambios nos obligan a reflexionar acerca de las capacidades del Estado. Siguiendo a Oszlak (2014: 1), tener capacidades institucionales significa “…poseer la condición potencial o demostrada de lograr un objetivo o resultado a partir de la aplicación de determinados recursos y, habitualmente, del exitoso manejo y superación de restricciones, condicionamientos o conflictos originados en el contexto operativo de una institución”.

Persisten grandes déficits en términos de capacidades institucionales de las administraciones públicas. A pesar de que los retos han cambiado significativamente en las últimas décadas y aunque las instituciones gubernamentales son cada vez más interdependientes,  estas y sus funciones aún están determinadas por modelos de administración pública de principios del siglo XX, en el que ministerios y funcionarios trabajaban en “silos” y los temas eran abordados desde una perspectiva sectorial, en lugar de una mirada interdisciplinaria y colaborativa.

Esto genera una menor satisfacción de las demandas y necesidades ciudadanas y, en consecuencia, una caída en la legitimidad de los gobiernos, los funcionarios y el sistema político en general. El desafío se ve acrecentado por un contexto marcado por la desconfianza de los ciudadanos hacia sus gobernantes, problemática que se puede explicar, en parte, por la ausencia de información, eficiencia y transparencia, y, en parte, por la falta de respuestas públicas ágiles y eficientes. El Estado se percibe escindido de la sociedad. En este escenario, los nuevos retos que se plantean pueden ser considerados como una oportunidad para repensar las maneras de diseñar e implementar políticas públicas e impulsar un Estado con funcionarios servidores de la ciudadanía.

Ejes del Plan de Modernización del Estado

En línea con lo mencionado previamente, el Plan de Modernización del Estado, establecido a partir del Decreto 434/2016 e impulsado por el Gobierno Nacional, tiene como objetivo avanzar hacia una Administración Pública al servicio del ciudadano, promover un Estado sólido,  moderno y eficiente, con  equipos técnicos profesionalizados y capacitados para  brindar  soluciones y resultados dentro de un marco de ética,  transparencia y rendición de cuentas. Con un fuerte eje en la transparencia, de manera de asegurar que cada ciudadano tenga conocimiento de las acciones del Estado, se determinaron los cinco ejes de trabajo del Plan para llevarlo a cabo en la Administración Pública Nacional.

 Los cinco ejes son:

  1. Plan de Tecnología y Gobierno Digital: se propone fortalecer e incorporar infraestructura tecnológica y redes con el fin de facilitar la interacción entre el ciudadano y los diferentes organismos públicos. Se busca ir hacia una administración sin papeles, donde los sistemas de diferentes organismos interactúen autónomamente. Ejemplo: Argentina.gob.ar
  2. Gestión Integral de los Recursos Humanos: es fundamental que exista un proceso de cambio organizacional que permita avanzar en su jerarquización, al facilitar el aprendizaje y la incorporación de las nuevas tecnologías y procesos para lograr la profesionalización de los trabajadores de la administración pública. Dicha incorporación debe ayudar a agilizar los procesos.
  3. Gestión por Resultados y Compromisos Públicos: promover la cultura de la eficiencia pública, a través de un modelo de gestión que haga énfasis en los resultados y en la calidad de los servicios, con flexibilidad en la utilización de los medios, pero estricto en la prosecución de sus fines, basados en sistemas de rendición de cuentas que aumenten la transparencia de la gestión.
  4. Gobierno Abierto e Innovación Pública: junto a la eficiencia de los servicios prestados por el Estado debe promoverse la más amplia participación posible de la comunidad en la evaluación y el control de los programas del Estado y de las instituciones públicas, de manera que se renueve la confianza en el vínculo entre los intereses del Estado y los intereses de la ciudadanía. Ejemplo: las mesas de la Open Government Partnership (OGP) en las cuales se generan compromisos a concretar con fecha determinada.

Estrategia País Digital: se trata de un eje transversal a los cuatro anteriores, orientado a crear alianzas con las administraciones públicas provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el objetivo de fortalecer los lazos existentes para avanzar dentro de un marco de intercambio y colaboración mutua, poniendo al servicio del desarrollo conjunto de las administraciones, las experiencias y prácticas exitosas existentes en todo el territorio nacional.

Innovación Pública

Hamel  y Labarre (2011) sostienen la imposibilidad de seguir aferrados a modelos organizativos y de  gestión ligados a la “Gestión 1.0”, que  definen como una densa matriz de prácticas burocráticas que  ponderan exclusivamente los puntos de vista de los directivos de  alto  rango,  subestimando el pensamiento no convencional, desalentando la horizontalidad  y  la  iniciativa.  Este  nuevo  contexto exige  a  los gobiernos entender y diseñar sus planes teniendo al ciudadano como aliado fundamental para la resolución de problemas. La transparencia, la apertura, la información accesible y la colaboración son elementos clave e inherentes a un nuevo tipo de gestión.

Deberíamos preguntarnos entonces qué  podemos hacer  para mejorar la Administración  Pública.  O al menos, cómo  podemos mejorar nuestro  desempeño en ella.

Podemos encontrar respuestas concretas a estas cuestiones explorando los objetivos del Plan de Modernización. Particularmente, en relación con la Innovación Pública, se busca:

  • Promover el desarrollo de las políticas, instrumentos, capacidades y plataformas necesarias para acelerar los procesos de  innovación abierta en el sector público  y el crecimiento de un ecosistema de innovación pública y cívica.
  • Desarrollar e implementar instrumentos metodológicos para la identificación, formulación y aceleración de proyectos de innovación.
  • Realizar conferencias, jornadas de trabajo y aplicar metodologías tendientes a favorecer la circulación de ideas y talentos entre Gobierno Nacional, las distintas jurisdicciones y la sociedad civil.

Iniciativas de Innovación Pública

El Programa Ecosistema de Ciudades Innovadoras

Se comentarán algunos casos exitosos de iniciativas de innovación pública abierta nacionales e internacionales.

Durante el 2016, la Dirección Nacional de Innovación Pública del Ministerio de Modernización diseñó un programa denominado Ecosistema de Ciudades Innovadoras, con el fin de abrir la innovación a las ciudades de nuestro país y de instalar capacidades.

Se invitó a 36 ciudades con el objetivo de promover la generación de una  comunidad de práctica entre funcionarios del ámbito local para  impulsar el abordaje y la resolución colaborativa de los retos comunes a las ciudades argentinas. Además, se viajó a cada una de las ciudades para trabajar junto con el equipo local en la resolución de un desafío mediante metodologías ágiles e innovadoras centradas en el ciudadano.

Como resultado, se generó una red de agentes públicos innovadores del ámbito local, que impulsa espacios articulados de entrenamiento e intercambio de experiencias y crea un ámbito seguro para la experimentación, el prototipado y el testeo de políticas públicas innovadoras.

Experiencias municipales

En el marco del Programa, presentamos cuatro casos en los que un proceso de innovación pudo destrabar un problema:

  1.  El municipio de Comodoro Rivadavia, Chubut, luego  de haber atravesado el proceso de innovación, logró efectivizar la ordenanza de acceso a la información que  no estaba regulada para  su implementación. Para ello, debió reunirse con el Concejo Deliberante,  lograr la validación del Colegio  de  Abogados y Contadores, entrevistarse con  más de  400  ciudadanos y unirse a una Universidad como un posible socio.
  2.  La ciudad de La Rioja pudo comprender la necesidad del municipio y visualizar las  herramientas disponibles   para  lograr una gestión más ágil, eficaz y transparente. Con el uso de nuevas tecnologías, la elaboración de un manual de  procedimientos administrativos, las capacitaciones a los funcionarios y el desarrollo de una plataforma de gestión, mejoraron los procesos internos para funcionar  de una manera más efectiva y para brindar  así un mejor  servicio al ciudadano.
  3.  El municipio de Rafaela, en la provincia de Santa Fe,  diseñó un nuevo proceso para la contratación del personal, ya que detectaron en la etapa de inmersión y definición del problema que la búsqueda no estaba catalizada en  los  perfiles que  requerían  las  tareas  vacantes. En función de ello, se armó una  propuesta que  consistía en separar los procesos en 4 etapas diferentes. Se planificó un primer  testeo para  luego  replicarlo en las distintas etapas.
  4.  La ciudad de Palpalá, provincia de Jujuy, tenía una baja recaudación impositiva. Luego  de  entrevistas al  ciudadano y prototipar diferentes alternativas de posibles soluciones, implementaron mecanismos para  informar al   vecino  sobre la importancia del pago de los impuestos, pero  principalmente para  que  difundir en qué se utilizaban esos fondos.

Otras experiencias exitosas

A nivel provincial, algunos casos son muy representativos de esta visión sobre el gobierno del siglo XXI y están camino hacia allí.

  1. La provincia de Santa Fe ya tiene su propio “Laboratorio de Gobierno” llamado “Santa Lab” donde trabajan en innovación ciudadana, a partir de hackatones, datatones y otras instancias.
  2. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue pionera en la instalación de un Laboratorio de Gobierno en la Argentina. El equipo comenzó a funcionar en 2012 y se orientó a los datos abiertos, su publicación y reutilización, junto con la agenda de Gobierno Abierto y la incorporación de los conceptos de diseño centrado en el usuario para el desarrollo de proyectos.
  3.  En el Gobierno Nacional, algunos ejemplos del trabajo que se está llevando a cabo en materia de innovación abierta son desarrollo de dispositivos llamados Hackatones interministeriales para resolver problemas públicos. Un caso particular fue el de la “Hackaton de Agro”, en la ciudad de Tandil, que involucró colaborativamente al Ministerio de Modernización, el Ministerio de Agroindustria, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y la Fundación Sadosky. Durante dos días, desarrolladores, productores rurales, técnicos, estudiantes, profesionales, ingenieros, programadores y emprendedores relacionados al sector agroindustrial se encontraron para trabajar en conjunto desafíos propuestos para vincular ideas innovadoras con soluciones concretas. Además, se plantearon desafíos relacionados con la pesca, las emergencias del sector agro y con el Plan Belgrano e infraestructura para pensar soluciones innovadoras que puedan luego ser verdaderamente implementadas. Dentro   de  los   objetivos, se buscaba articular y potenciar un  ecosistema agro-técnico de innovación, diverso, heterogéneo y complementario para proyectar el sector hacia el futuro.  Con ello se intenta difundir abiertamente los principales desafíos del agro en la Argentina e inspirar a toda la sociedad a identificar oportunidades y proponer soluciones innovadoras sustentables.

Esto  permitió acelerar y promover conversaciones transformadoras sobre escenarios futuros, nuevos desafíos, mercados, tecnologías, cambios culturales y tendencias.

Experiencias Internacionales

Estas iniciativas  son tendencia en los gobiernos de todo el mundo, donde se trabaja sobre cómo los gobiernos se relacionan en sus diferentes niveles con la innovación. Por ello, en los últimos tres años, han surgido más de 30 laboratorios de diferente naturaleza y distintos niveles: nacional, regional o provincial y municipal. En el ámbito Regional, se destaca el caso del Laboratorio de Gobierno de Chile, que es uno de los más jóvenes; el Mindlab en Dinamarca, el más antiguo y experimentado; NESTA, una ONG que comenzó como el Laboratorio de Gobierno en Gran Bretaña; AGESIC en Uruguay, enfocado en Gobierno Digital, entre otros. En lo regional y municipal, encontramos el LINQ en Quito, Ecuador; el Laboratorio de la Ciudad de México, México y el Laboratorio de Río de Janeiro, Brasil.

Apertura, participación y colaboración

La gestión pública del siglo XXI se rige por el paradigma del gobierno abierto, que pone en el centro los nuevos valores públicos:  la apertura y la colaboración en la búsqueda de un servicio público mejor y más legitimado.

 “Para  innovar  en  el entorno actual, se requiere apertura” (Chesbrough, 2011: 51). Esta  idea  “parte  de  la premisa de  que  la mejor  manera de buscar soluciones globales a problemas globales, no es consultar a un equipo de expertos cerrado, sino abrir la pregunta a un mayor  colectivo de gente, afectada o no, pero sí motivada para ofrecer sus puntos de vista,  ideas y aportes. Se trata de dinamizar y generar tormentas de ideas globales para problemas demasiado complejos de resolver internamente” .

La innovación abierta propone repensar las organizaciones y las políticas públicas desde la apertura, la participación y la colaboración con la ciudadaníaEl objetivo es estimular la creatividad y la búsqueda de soluciones innovadoras no solo al interior de las organizaciones públicas, sino  también por fuera  de sus límites. Se busca entonces trabajar bajo  modelos de  co-diseño,  co-laboración  y  co-creación  de  servicios que posibiliten aprovechar la inteligencia colectiva y lo que  se ha venido  llamando “sabiduría de la multitud”  (Chesbrough, 2011).

Cada día se afianza más en las distintas agendas la innovación abierta para buscar nuevas alternativas a la resolución a los desafíos estructurales y del día a día, que posibiliten la innovación en las organizaciones, y la generación de un espíritu que circule entre todos sus miembros, con agentes externos y en toda la comunidad. Estas prácticas se apoyan en la tecnología para poder escalar y multiplicarse, en particular, en todas las herramientas colaborativas.

Gobierno Abierto

Si bien desde la década de 1970 se discutía sobre las implicancias del concepto de gobierno abierto, este se populariza y se difunde cuando en 2009 el entonces presidente de Estados Unidos de América Barack Obama emitió el Memorándum de Transparencia y Gobierno Abierto, con el objetivo de promover un sistema de gobierno más transparente, colaborativo y participativo, que pasaron a ser pilares centrales de esta práctica.

Países como el Reino Unido, Canadá, Australia, Holanda, Israel, Francia, Corea del Sur, Japón, España, Brasil, Uruguay o Argentina se hicieron eco de esta iniciativa.

Uno de los pioneros en la modalidad de gobierno abierto fue el portal de participación ciudadana IREKIA del País Vasco (www.irekia.euskadi.eus/es). El objetivo de IREKIA fue permitirles a los ciudadanos interactuar con el Gobierno vasco. Los usuarios de la plataforma pueden hacer comentarios, discutir y hacer aportes mediante formas de trabajo colaborativas. Desde sus inicios, este portal utilizó software libre y para la gestión de sus contenidos en línea optaron por la licencia abierta Creative Commons de Atribución 3.0 de España.

La experiencia en América Latina

En América Latina, las iniciativas de gobierno abierto no se hicieron esperar. Desde comienzos de los 90, se impulsaron acciones enfocadas al control de la corrupción que permitieron el desarrollo de instrumentos legales y políticas que hoy se encuentran asociadas con los principios de transparencia y acceso a la información pública.

Una de las primeras experiencias de gobierno abierto fue en Brasil. A través del Decreto 53963/2009, el Estado de San Pablo procuró desarrollar nuevas normativas sobre la gestión de la innovación y el conocimiento. San Pablo inició dos portales: uno orientado al ciudadano y otro orientado a la gestión de información y datos públicos.

Algo similar ocurrió en Uruguay con la Intendencia de Montevideo. A través de la resolución 640 del 2010, la Intendencia habilitó nuevas formas abiertas en la gestión de la información y los datos públicos.

Distinciones conceptuales

En una primera instancia, la noción de gobierno abierto estuvo estrechamente vinculada con la de gobierno electrónico. Tan es así que ciertos análisis utilizan habitualmente ambos conceptos como sinónimos; sin embargo, describen cuestiones muy distintas. Podemos afirmar que el gobierno electrónico hace referencia a la informatización y al uso de las tecnologías de la información y la comunicación en los procesos de la administración pública.

Por su parte, de acuerdo con Oscar Oszlak (2014), consideramos que el gobierno abierto “entraña una relación de doble vía entre ciudadanía y Estado, posibilitada por la disponibilidad y aplicación de TIC (tecnologías de la información y el conocimiento) que facilitan múltiples interacciones entre actores sociales y estatales, y se traducen en vínculos más transparentes, participativos y colaborativos”.  En este sentido, pese a que el gobierno abierto se vea potenciado por el uso de las TIC, no requiere exclusivamente de su mediación.

El gobierno abierto es un nuevo paradigma basado en los principios de transparencia y rendición de cuentas, participación y colaboración que permite cambiar la relación entre la ciudadanía y el Estado tras el agotamiento de los modelos tradicionales de gestión pública.  Propone trabajar colaborativamente sobre las debilidades y fortalezas del Estado para que tanto las administraciones públicas como los ciudadanos aporten soluciones a demandas concretas y se involucren en la tarea de gobernar.

La idea de gobierno abierto incluye necesariamente una reflexión sobre el rol que juega cada una de las partes intervinientes (gobierno, ciudadanía, sector privado, etc.) y sobre las transformaciones integrales en los procesos de creación y aplicación de políticas públicas. Es así como, además de los diseños de sistemas y tecnologías de información, los gobiernos de la región, entre ellos la Argentina, están llevando adelante una transformación de la gestión pública que se basa en iniciativas y proyectos orientados al aumento de su capacidad institucional para alcanzar una gestión abierta.

La Argentina en AGA

En octubre de 2012, la República Argentina formalizó el ingreso a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés), siendo el país numero 58 que adhiere a esta iniciativa.

Los países se incorporan a la AGA con carácter voluntario y se comprometen con los principios consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención de la ONU contra la Corrupción y otros instrumentos internacionales aplicables en materia de derechos humanos y buen gobierno.

A través de esta adhesión, nuestro país ratificó su voluntad de continuar trabajando para tener gobiernos más transparentes, con mayores grados de participación ciudadana y que combaten eficazmente la corrupción. Además, se comprometió a coordinar sus acciones con aquellos países que comparten los principios de Gobierno Abierto y a elaborar y ejecutar un plan de acción desarrollado en conjunto con la sociedad civil.

Principios que este gobierno sostiene con firmeza al promover políticas activas y acciones de fortalecimiento ciudadano e institucional, con la intención de facilitar el acceso a la información pública, proveer servicios de excelencia, generar espacios de colaboración, promover la transparencia y la rendición de cuentas, propugnar el pluralismo, la expresión de opiniones y la participación ciudadana en los ciclos de gestión de las políticas públicas, todo ello con el propósito de mejorar la gobernanza democrática como vía para optimizar la calidad de vida de los integrantes de la sociedad, con especial consideración para la población en situación de vulnerabilidad.

Primer Plan de Acción (2013-2014)

Se presentaron 19 compromisos: 6 orientados a la mejora en la prestación de servicios públicos, 7 al aumento de la transparencia y acceso a la información pública y 6 al aumento de la participación ciudadana.

En cuanto al abordaje de uno de los cinco grandes desafíos de la Alianza, la “gestión más eficaz de los recursos públicos”, el Estado argentino se ha comprometido, dentro del Primer Plan de Acción 2013-2014, a desarrollar y poner en marcha el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas.

Con respecto al desafío “mejora en los servicios públicos”, podemos mencionar dos iniciativas nacionales: el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC), institucionalizado a través el Decreto 229/2000 y el Portal de Guía de Trámites, donde se encuentra información clara sobre los trámites y servicios que brindan al ciudadano los diferentes organismos de la Administración Pública Nacional.

Por último, y haciendo referencia al desafío “creación de comunidades más seguras”, se propuso el Programa Nacional de Infraestructuras Crítica de Información y Ciberseguridad (ICIC) e Internet Sano, política que promueve la concientización de la protección de las infraestructuras críticas de información y la ciberseguridad en dependencias de la APN.

Segundo Plan de Acción (2015-2017)

Se presentaron 6 compromisos, de los cuales 1 insta a la elaboración de compromisos de medio término, es decir, se deja abierta la posibilidad de formular 9 compromisos nuevos con un plazo de ejecución de un año (comienza su implementación en julio de 2016 y finaliza en junio de 2017 en forma coincidente con los otros 6 compromisos). Durante 2016 se ha trabajado para elaborar estos nuevos compromisos y dar cumplimiento al Segundo Plan de Acción, con una fuerte participación de la sociedad civil.

Experiencias en Gobierno Abierto en la Argentina

Iniciativas provinciales y municipales

  • Buenos Aires Ciudad – Buenos Aires Data:

http://data.buenosaires.gob.ar/

El Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires comprende una compleja red de organismos y dependencias que producen, mantienen y recopilan, todos los días, un diverso e idénticamente complejo volumen de información. Esa información representa un enorme activo tanto para el gobierno como para los vecinos que contribuyen a financiarlo con sus impuestos. Por eso, el objetivo del Catálogo de Datos no es reflejar dicha complejidad, sino, por el contrario, simplificar a los ciudadanos el proceso de búsqueda, descubrimiento y acceso a los datos de la Ciudad, contribuyendo a la puesta en valor de la información del sector público.

  • Provincia de Mendoza – Gobierno Abierto:

 http://www.mendoza.gov.ar/gobierno-abierto/

El Gobierno de la provincia de Mendoza presenta todos los documentos que siguen las normas de datos abiertos.

  • Municipio de San Isidro – Concejo Abierto:

 http://hcd.sanisidro.gob.ar/concejo-abierto/#.VrDOg7J97IV

Experiencia de apertura de datos del Honorable Concejo Deliberante del Municipio de San Isidro.

  • Municipio de Termas de Río Hondo – SGM Atención Ciudadana:

 http://termasriohondo.atencionciudadana.com.ar/sitio/default.aspx

Sistema de gestión municipal bajo el concepto de Incidente Único, el cual es usado para permitir al personal de soporte localizar, añadir o comunicar el estado de un requerimiento con el fin de mejorar la comunicación entre el municipio y los vecinos.

  • Municipio de Morón – Presupuesto Participativo:

http://www.moron.gov.ar/autoridades/acciones-de-gobierno/participacion/presupuesto-participativo/

Proyecto que apunta a la consolidación democrática y al protagonismo ciudadano a través del cual las vecinas y vecinos podrán decidir de qué manera se utilizará e invertirá una parte de los recursos públicos de la comuna.

  • Provincia del Neuquén – Integrabilidad:

 http://www.integrabilidadnqn.gob.ar/SitePages/Inicio.aspx

La meta principal consiste en lograr que todo aquel organismo que sea fuente auténtica de algún dato sea capaz de proveerlo al resto de los organismos que lo requieran, en lugar de solicitárselo a la persona que realiza el trámite.

  • Municipio de Bahía Blanca – Gobierno Abierto:

 http://gabierto.bahiablanca.gov.ar/

Bahía Blanca es reconocida por ser el primer municipio del país que creó una Secretaría para implementar un proyecto de Gobierno Abierto.

El sitio temático de Gobierno Abierto impulsado por la Municipalidad de Rafaela busca generar participación ciudadana asegurando el acceso ágil a la información pública. Asume el compromiso de garantizar transparencia en la gestión y en la administración municipal a través de la apertura de datos.

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