Gestión por resultados

La Gestión por Resultados

Durante la década de  1970,  los  países desarrollados emprendieron reformas para  dar respuesta a la crisis  fiscal  de ese momento y para  enfrentar algunas disfunciones que  el Estado de  Bienestar había generado. Esas reformas, conocidas genéricamente como la Nueva   Gestión  pública e  inspiradas en  la  gerencia del  sector privado,   apuntaron a modificar el  modelo burocrático de  Estado. Este   se fundamentaba en  una  serie de principios, entre ellos,  la impersonalidad de  las  relaciones de trabajo, la estandarización de  los  procedimientos y rutinas laborales, el mérito técnico y profesional como factor de reclutamiento y promoción de los funcionarios públicos, la racionalidad de la división  del trabajo y el establecimiento de  jerarquías de  la autoridad. Con  el tiempo, este modelo derivó en estructuras institucionales rígidas,  centralizadas, piramidales y orientadas hacia los  procedimientos, que  no respondían a las  demandas del nuevo  contexto social y económico.

Por  otra  parte,  en  la década de  1980,  América Latina  y el Caribe  (ALC) emprendió un proceso de reforma del Estado provocado básicamente por: i) el agotamiento del modelo de  sustitución de  importaciones, imperante desde los  años cincuenta, que  impulsó el desarrollo de la capacidad industrial de los países mediante la intervención estatal y ii) la crisis   de  la  deuda  externa que   impactó gravemente la  economía de  la  región. Las reformas, producidas  en  el  contexto del  surgimiento del  modelo neoliberal y de  los cambios que   experimentaban los  Estados de  los  países  desarrollados, priorizaron la dimensión  financiera de  la  crisis   e  iniciaron cambios  orientados  al  ajuste fiscal,   la reducción del Estado y la apertura comercial.(Garcia Lopez  BID, 2010:17)

Entre  los  múltiples instrumentos y enfoques generados por  la NGP en la perspectiva de fortalecer la capacidad del Estado para  promover el desarrollo, se encuentra la “Gestión para  resultados” (GpR): “Estrategia de  Gestión que  se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impacto” (OCDE 2002). Mientras el enfoque de gestión tradicional de  administración pública descansa  en  velar  por  el cumplimiento de  procedimientos y normas, la  ejecución de  actividades y  el  seguimiento en  la  entrega de  productos y servicios; la GpR postula que  los esfuerzos del Estado deben estar dirigidos a maximizar la creación de valor público  y los resultados para  el ciudadano. Estos cambios sociales o resultados esperados  se  planifican y  plasman en  metas,  actividades, indicadores y recursos necesarios a lo largo  del tiempo que  dura  el proyecto o plan. Además, se suelen asignar  responsabilidades, presupuesto  y  plazos  vinculados al  logro   de   las   metas planeadas.

Ésto  permite que  los  gobiernos se orienten cada vez  más hacia un  estilo de  gestión pública en  el cual  se dar  a  conocer desde el inicio  del  ciclo  de  políticas públicas los resultados esperados de las políticas y programas de gobierno. Así, la consecución –o el grado de  avance hacia una   situación que   fomente el  bienestar de  la  sociedad- se considera en GpR al inicio desde la planificación, durante la gestión a través del monitoreo y al final de la implementación en la evaluación posterior.

Beneficios

El objetivo  principal de este enfoque de Gestión es dotar a las organizaciones públicas de dirección y  herramientas que   permitan incrementar  la  eficacia, eficiencia, impacto  y calidad de las políticas públicas. Para ello, la GpR pone el énfasis en:

  • Planificar de antemano los resultados que se quieren lograr para el ciudadano y en función de ello definir los productos y recursos que serán necesarios;
  • Comprometer a los funcionarios por las metas y resultados definidos;
  • Establecer indicadores para dar seguimiento al desempeño de las instituciones, la calidad de los servicios brindados al ciudadano y la efectividad del gasto público;
  • Evaluar los efectos que tuvieron las intervenciones públicas y si efectivamente se
  • lograron los resultados previstos;
  • Detectar debilidades y fortalezas en los procesos y la Gestión para retroalimentar la toma de decisiones y el diseño y ejecución de las acciones de gobierno;
  • Fortalecer la transparencia y rendición de cuentas respecto del uso de los recursos
  • públicos y los resultados alcanzados.

Así,   la   Gestión  por   Resultados   permite  tener   un   sistema  de   información que constantemente dé  cuenta de  su  avance hacia las  metas de gobierno, y su seguimiento desde la gestión. Además, genera las  bases para  abrir  la información a la sociedad.  En este sentido, se apunta no solo  a mejorar la eficiencia y la eficacia de un gobierno y sus acciones, sino  también su capacidad de rendir cuentas a la ciudadanía.

Planificación Estratégica

Para alcanzar una  planificación integral y efectiva es necesario que  las  organizaciones distingan y desarrollen distintos niveles de planificación.

  • Planificación de Largo Plazo, define la visión de la organización, los impactos que la institución busca alcanzar. Se suele materializar en un documento de estrategia o “Plan de Largo Plazo” con  un horizonte que  generalmente ronda en los 10 o 15 años.
  • Planificación Estratégica, contiene la misión y resultados intermedios, define a su vez los  ejes  estratégicos de  política  pública que  trazan la dirección y el foco  que tomará la organización para  alcanzar su  visión. Se suele materializar en un “Plan Estratégico” con un horizonte de mediano plazo que generalmente ronda en los 4 o 5 años.
  • Planificación Operativa, establece los cursos de acción, productos, metas de corto plazo, actividades, responsables   y   recursos   que    serán   necesarios   para operacionalizar las  Se  suele materializar en  un  “Plan Operativo” de carácter anual que sirve de base para  la formulación del presupuesto.

Si bien  los  planes varían  en  horizonte y alcance es importante velar  por  la alineación vertical  y horizontal de  los  mismos a  fin de  asegurar la coherencia inter-temporal del accionar de la organización. Otros aspectos importantes de los planes son:

  • Relevante y estratégico. Los Planes debe contar con el liderazgo de actores claves dentro de  las  dependencias capaces de  movilizar  el compromiso, participación y flujo  de  información constante de  las  distintas áreas que  la conforman a fin de lograr  una  identificación realista y ponderada de  la dirección que  debe tomar el ministerio, los recursos necesarios y los factores intervinientes en el corto plazo y a futuro.
  • Flexible y consensuado. A fin de  lograr  que  la formulación del Plan sirva para  la toma de decisiones al interior  de la organización, se deben crear los mecanismos para  que  las distintas dependencias participen en su elaboración así como las vías para  adaptar la estructura del mismo a las necesidades y particularidades que las áreas involucradas puedan requerir.
  • Iterativo y oportuno. El Plan  requiere de  revisiones continuas entre los  distintos actores  involucrados al  interior   de  la  organización hasta  alcanzar el  nivel  de calidad necesario para  pasar a la etapa de seguimiento. Este  proceso de verificaciones y ajustes debe darse en el marco de los plazos establecidos por el área que lidera el proceso.
  • Participativo y X. La planificación debe reflejar la visión de mediano y largo  plazo que  el organización busca alcanzar producto de  un  diagnóstico exhaustivo que permita comprender el pasado, la situación actual, los paradigmas relevantes y las proyecciones  a      Asimismo debe  contemplar  un  proceso  externo con diálogos y consultas a la sociedad civil, sectores relevantes, academia y expertos a fin  de  incorporar distintas  miradas, experiencias y mejores prácticas locales e internacionales.

El Presupuesto con orientación a Resultados

¿Para  qué  presupuestamos con  orientación  a resultados?

La  gestión por  resultados  requiere de  un  proceso que  vincule  la planificación de  los organismos con  la información sobre el financiamiento necesario y las características del gasto asociadas a cada componente del plan. Por ello, el presupuesto es un componente transversal de cada una de las etapas de la GpR.

Fue  la necesidad de  mejorar la asignación de  los  recursos del Estado la que  condujo a diferentes gobiernos al desarrollo de  un presupuesto orientado a resultados (PBR) que consiste justamente en  “un conjunto de  procesos e  instrumentos capaces de  integrar sistemáticamente el análisis sobre los resultados de la gestión pública a los procesos de asignación de recursos” (García  López  y García  Moreno 2010).

Beneficios

Contar  con  información de  gastos y recursos clara,  confiable, de  fácil  acceso y rápida disponibilidad constituye un activo  estratégico para alcanzar los resultados buscados en los planes  estratégicos y enriquecer  el debate  ciudadano.

De esta manera, es posible identificar problemas en la gestión del plan  que  pueden ser solucionados con modificaciones presupuestarias, evitando las prácticas de “incrementalismo inercial” que  suelen tener los presupuestos desarticulados de un plan de  gestión estratégica. A su  vez,  permite promover entre las  diferentes áreas un  uso eficiente al definir un vínculo claro entre los resultados concretos del plan y los montos involucrados en su financiamiento.

Por  otro  lado,  la administración eficiente del presupuesto público  constituye un eslabón en la meta de  mejora en el resultado fiscal.  Conjugar y dar consistencia a este objetivo (nivel macro) con  los diferentes planes de gestión (niveles meso y micro) requiere contar con  una  clara  vinculación entre las  diferentes partidas presupuestarias y los  objetivos, proyectos y actividades de los que se compone el plan de gobierno.

Es importante resaltar que  la integración y adecuada vinculación entre el presupuesto y la gestión orientada a  resultados requiere de  un  compromiso político  de  todas las  áreas involucradas, pero   principalmente de  aquellas que  resultan transversales al  gobierno (Bonari y Gasparin, 2014). Con ello se busca favorecer la coordinación y la evaluación de políticas bajo criterios homogéneos desde la alta  gerencia.

Características

Implementar el PBR implica  contar con una serie de atributos que pueden resumirse en:

  1. sistemas de seguimiento y evaluación sobre las acciones que son financiadas a través del presupuesto público y sus resultados medidos mediante indicadores de impacto,
  2. procedimientos que especifiquen la forma en que la información de gestión es volcada en el proceso de formulación del presupuesto,
  3. estructura de incentivos para   motivar a  las  instituciones a  que  alcancen mejores resultados, y
  4. normas sobre administración financiera con la flexibilidad  necesaria para  adaptarse al PBR (Marcel, 2007).

Por otro lado, es deseable contar con un plan de presupuesto de mediano plazo, de forma tal de definir un horizonte para  la polìtica  fiscal más allá del año en curso. De esa manera, el presupuesto anual queda integrado dentro de un marco más amplio, el cual a su vez se articula con los principales lineamientos de mediano plazo  del gobierno.

Esta  perspectiva estratégica también debe  sustentarse en reglas  fiscales a nivel macro, como son  las leyes  de responsabilidad fiscal  que  definen metas para  la evolución de los gastos, recursos y déficit  fiscal  (reglas numéricas) y normas que  regulan y definen las responsabilidades de cada funcionario e institución (reglas de procedimiento).

En  tercer lugar,  es esencial que  los  diversos organismos públicos cuenten con  una política   de   transparencia,   ofreciendo  a  la  ciudadanía información tanto  sobre  los resultados de su gestión como de los recursos presupuestarios afectados a cada acción de gobierno. En este último  punto adquiere singular relevancia comprender los diferentes conceptos que  hacen al sistema presupuestario para  mejorar la rendición de  cuentas hacia la ciudadanía, pero  también para  hacer un uso  eficiente de la información presupuestaria por parte de los responsables de gestión.

Gestión Financiera Pública orientada a resultados

Otro componente de la gestión por resultados que  puede tener un impacto sustantivo en la efectividad, eficiencia y transparencia del gasto público  es la gestión financiera pública ya que  como veremos cumple un papel fundamental en el proceso de asignación y uso de los  recursos públicos y en la gestión macroeconómica (Carlos Pimenta y Mario Pessoa, 2015:  6).

La  gestión financiera pública está  conformada por  el  conjunto de  elementos administrativos  de   las   organizaciones  públicas  que   hacen  posible la  obtención de recursos y su  ampliación para   la  concreción de  los  objetivos y las  metas del  sector público. Ellos incluye las normas, recursos, sistemas, y procedimientos que intervienen en las  operaciones de  programación, gestión y control necesarias tanto para  la obtención como para  el gasto de los recursos (Makón, 2000).

Beneficios

Mediante la gestión financiera pública las  organizaciones pueden lograr  mejoras significativas en lo que respecta a ahorro de recursos, seguimiento integral de los avances de gestión, mejora de la transparencia y de la comunicación de los resultados de manera clara  y sencilla.

La  falta   de  integración en  materia de  administración financiera provoca, entre otros problemas, fragmentación y duplicación de la información, dificultad para  usar los datos en   los   procesos  de   planificación  y  de   administración  del  presupuesto,  y  falta   de transparencia en  las  transacciones fiscales. Todo  esto facilita  los  actos de  corrupción, disminuye la capacidad de gestión y limita la rendición de cuentas (García López y García Moreno,  2010).

Por  otro  lado,  permite la  revisión de  la  existencia y capacidades de  los  sistemas de adquisiciones y compras públicas, que  permiten al Estado obtener los  bienes, obras y servicios que  necesitan para  la gestión de las organizaciones, en la calidad y oportunidad adecuadas y en las mejores condiciones de mercado.

Conclusión.

Las  capacidades en materias de  gestión pueden ser  medidas a partir de un diagnóstico institucional. Un ejemplo de este tipo de diagnóstico de capacidades en latinoamérica fue elaborado por  el  BID, que   en  cuanto al  análisis de  ciertos instrumentos de  gestión concluyó: “la visión  de largo  plazo  es un instrumento que  se usa durante la planificación para establecer los  objetivos de  un    país  en  un  lapso mayor al período gubernamental”(García López,  Roberto.Mauricio García  Moreno,   2010:11), así  también aclara que  la ejecución de algunos instrumentos es combinada con  otros y se repiten, en ciertas oportunidades, en distintos pilares del ciclo de gestión.

Estas capacidades e  instrumentos de  la GpR deben ser  desarrolladas y fortalecidas a través de  programas de  capacitación continua a  funcionarios y organizaciones de  la sociedad civil.

  • Articular normativa a los conceptos de gestión por resultados, calidad de servicio y desempeño. (Kaufman et al, 2015)

La autoridad de  aplicación debe contemplar las  particularidades del entorno en cuanto sistema político,  contexto social histórico y lograr  mediante un cuerpo normativo la institucionalización de un sistema integrado de GpR. En latinoamérica, gran porcentaje de países  implementaron su  sistema  nacional de  planificación por  medio de  un  cuerpo normativo procedimental, describiendo  las  acciones de  cada actor en  el  proceso de planificación, presupuesto, monitoreo y evaluación.

  • Desarrollar sistemas de  monitoreo basados en  indicadores de  desempeño y de resultados.

Desde el punto de  vista  de  la GpRD, la debilidad más importante de  algunos de  estos instrumentos es que  fueron diseñados para  rendir cuentas y no para  medir  la capacidad de resultados de los sistemas nacionales.(García López, Roberto.Mauricio García Moreno, 2010:10).

La prospectiva en este pilar de  la GpR, debiera ser  la consolidación de su funcionalidad como insumo para  la retroalimentación y planificación de futuras intervenciones.

  • Promover la integración de las instancias de planificación con  la de presupuesto. (Kaufman et al, 2015)

La  vinculación presupuesto   y  planificación es  central para   alcanzar los  resultados esperados en la instancia de formulación de alternativas y el seguimiento. Para lograrlo se deben, inicialmente, hacer coincidir primero las  instancias o etapas que  cada proceso requiere para  su cumplimiento, esto generaría que  los actores intervinientes no dupliquen el  proceso de  planificación y agilizar  los  tiempos que  llevarian  en  instancias independientes una de la otra.

A pesar de la consensuada importancia de la vinculación pretendida, en latinoamérica aún no es prioritario tal efecto, así el BID describe en su diagnóstico: “Uno de los factores que obstaculiza la buena articulación entre la planificación y el presupuesto es la desigual importancia política  que  se otorga a ambas funciones.(…) Muestra de  ello es que, en la mayoría de  los  países, los  Congresos discuten el presupuesto pero  no el plan. Además, pocos países han  arribado a acuerdos nacionales que  provean una  perspectiva de largo plazo  a la acción de gobierno y que  orienten obligatoriamente el quehacer y los recursos públicos. Sin  este  mandato, no  hay  razón para   que  los  procesos de  presupuesto y planificación se coordinen.”(García López, Roberto.Mauricio García  Moreno,  2010:47)

  • Promover la realización de planificación estratégica documentada en un plan  de gobierno que sea abierto a la ciudadanía.

La GpR comprende la acción integrada y coordinada de  múltiples actores con  distintas funciones pero logrando una visión conjunta del resultado esperado. La participación de la ciudadanía en el proceso de planificación estratégica puede ser  posible y de acuerdo con García  López,  Roberto.Mauricio García  Moreno (2010) “es  fundamental no  solamente durante la etapa de  definición del rumbo del gobierno, sino  también en otras etapas del ciclo  de  gestión, como son  la formulación del  presupuesto, la gestión de  los  bienes y servicios, el seguimiento y evaluación de programas y proyectos y, por supuesto, la rendición de cuentas.” . También el enfoque de participación permite la consolidación de las  políticas logrando la sostenibilidad en el tiempo y traspasar las barreras temporales, ya que contarán con el apoyo y la rendición de cuentas de la ciudadanía.

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